Por Valter Pomar (*)
Existem especialistas, aquela gente que domina determinado assunto, com razoável profundidade.
E existem os “tudistas”, que dominam – ou assim parece – todos os assuntos.
Este é o caso de muitos parlamentares federais, ao menos a julgar pelo projeto apresentado pelo senador Jaques Wagner e que está em debate no Congresso, no momento em que escrevo este texto.
Não admira que, no passado não muito distante, se tenha descoberto que certos projetos eram redigidos por gente muito bem paga, versada na arte de esconder submarinos em prato de sopa rala.
Seja como for, antes de glosar o tal projeto, vejamos como ele foi defendido, em entrevista concedida ao jornal O Globo, por Bruno Moretti, ministro do Planejamento.
Ao final, copiamos e colamos a referida entrevista.
Comecemos pelo final, mas não menos importante: Moretti está explicitamente preocupado em distinguir suas posições, do que ele próprio diz que seria um “estelionato eleitoral”.
Claro que de boas intenções, o inferno está cheio. Mas é positivo que o ministro tenha sido orientado a buscar resolver o fiscal, preservando direitos e políticas sociais.
Isto posto, há pelo menos três senões.
O primeiro é que Moretti assume que pode ser necessário discutir “novas medidas”.
O segundo é a equivalência que Moretti estabelece, entre a base do governo e o chamado mercado: “Do mesmo jeito que precisamos dialogar com a bancada do governo, precisamos dialogar com o mercado e explicar”.
Do “mesmo jeito”???
Nessa mesma linha, atentem para este trecho da entrevista: “Se estou fazendo um esforço grande pelo lado da despesa, eu também estou autorizado a fazer a limitação da compensação, para distribuir o esforço fiscal pelo total dos agentes, não só para o beneficiário de política pública”.
Ou seja: bolsa família é uma política pública, já bolsa empresário é coisa de “agente” gente fina, que não cabe denominar de “beneficiários de política pública”.
O terceiro e mais importante senão é que, pelo caminho proposto, o “fiscal” continuará sem solução.
Afinal, como sabem “até mesmo os cientistas políticos”, nossos problemas fiscais têm origem na dívida, cujo peso cresce devido aos juros. Tirante os juros, arrecadamos muito mais do que gastamos. E, por outro lado, mantida a atual politica monetária, o crescimento do estoque da dívida e o peso do respectivo serviço são incontroláveis.
Moretti sabe disso. E o máximo que ele nos oferece a respeito é uma expectativa positiva, na linha do “gentileza gera gentileza”: “a gente sabe que um componente importante na definição da taxa de juro é o expectacional e nós estamos dando um sinal fiscal relevante de compromisso com a trajetória fiscal já colocada na LDO e isso certamente isso ajuda na a política monetária”.
A experiência recente demonstra outra coisa: a política monetária reage, no fundamental, à “expectativa” de lucros exorbitantes. E toda vez que o governo cede, o setor financeiro pede mais. E o Banco Central atende. E lá nave va.
Como seria mal-educado colocar as coisas nesses termos, entram em cena maravilhas retóricas, tais como a “lei de responsabilidade fiscal”, o “teto de gastos” e o “novo marco fiscal”, todas partindo do falso pressuposto de que gastamos mais do que temos, noves fora os juros, que na prática são tratados como se fossem uma punição divina pelo fato de termos nascido num país onde, se plantando, quase tudo dá.
Assim, por um passe de retórica, o esforço para transformar tributos em receita líquida para o setor financeiro, passa a ser apresentado em termos assépticos como “contingenciamento para ficar no limite inferior da meta”.
A meta é correta?
O limite inferior é o adequado?
Isso não se discute.
O que importa é demonstrar que somos o “melhor aluno da classe”: “acelerar o processo de consolidação para dar o sinal fiscal correto, mexer nas expectativas e isso ajudar no próprio processo da política monetária”.
E tudo isso começando pela “despesa”, claro que não pela maior, principal e inaceitável despesa, proveniente da taxa de juros e o que deriva dela.
Aceitas as demais premissas, que são em si anti-populares, é preciso reconhecer que Bruno Moretti se esforçou para não cometer – palavras suas – um “estelionato”.
Vamos admitir, para facilitar a conversa, que ele consiga isso. Ou seja, que ao final do próximo mandato, tenhamos conseguido “preservar direitos e políticas sociais”.
Ainda assim, nesse cenário idílico, que não inclui esquecer de reajustar o bolsa família, o resultado global seria que o governo não conseguiria ampliar os investimentos indispensáveis a um novo ciclo de desenvolvimento.
Se tudo viesse a “dar certo”, o que teríamos seriam “4 anos em 40”; e não os necessários “40 anos em 4”. O que nos levaria a um 2030 muito mais difícil do que foi 2026.
Mas, a julgar pela experiência pregressa, pela conjuntura internacional, pelo estado de ânimo da classe dominante e pelas medidas propostas por Bruno, mesmo o “cenário idílico” não vai ocorrer.
Cito trechos de sua entrevista que, a meu juízo, confirmam que Moretti sabe que andamos sobre gelo muito fino e que, mantidas as “regras do jogo” atualmente vigentes, os mercados podem por tudo a perder.
“É um mecanismo indutivo para eu chegar no centro da meta. E é uma regra moderna porque, se esse esforço adicional fosse obrigatório, ele poderia ferir a estabilidade da atividade econômica e piorar o fiscal, entregando um choque recessivo.”
“O maior efeito multiplicador da economia é dado nas transferências monetárias para política social e investimento. Se eu fizesse tudo aí, era mais nocivo à atividade econômica. É um mix equilibrado, literalmente, meio a meio entre despesa e receita. É o melhor cenário. Nós já vimos que não deu certo um ajuste só pelo lado da despesa com a regra muito rígida, virou quebra da regra e “desfinanciamento” políticas cruciais como a de saúde. É uma regra equilibrada”.
“(…) se você fizer um esforço adicional do tamanho necessário para chegar ao centro da meta, você pode abrir um montante equivalente a esse esforço adicional no ano seguinte em investimento (fora do limite de gastos)”.
“Eu estou te entregando uma desaceleração da despesa.”
“O PLP ficou muito equilibrado, um mix de receita e despesa, indutivo para o alcance do centro da meta e distribuiu o custo da aceleração do processo de consolidação fiscal entre o conjunto de políticas públicas e os contribuintes que detém crédito tributário, que têm mais poder aquisitivo”.
Como ficam as políticas de saúde e educação, os pisos e os reajustes de salário mínimo e aposentadoria nesse contexto?
Moretti, se eu entendi direito, diz que nada muda. O que se for verdade seria bom por um lado, mas totalmente insuficiente por outro, pois precisamos dar saltos, se quisermos ter salários e aposentadorias decentes, sem falar nos níveis de saúde e educação a que o povo têm direito.
Mas notem dois detalhes.
Detalhe 1: o Novo Marco Fiscal de 2023 impõe um limite ao crescimento dos “gastos”. Portanto, para absorver o crescimento do valor referente aos pisos etc., só haveria duas possibilidades: ou um forte crescimento das receitas ou uma compreensão dos demais gastos. O que nos empurraria para uma disjuntiva entre duas alternativas irreais: ou o país vai melhorar suas políticas sociais sem dar saltos no seu desenvolvimento; ou o desenvolvimento vai depender essencialmente do setor privado.
Pois bem: o projeto defendido por Bruno Moretti aponta para um limite ainda maior para o crescimento dos gastos. Quem recuperar os debates travados no final de 2022, verá que isso contradiz mais uma das várias promessas feitas naquela época.
Detalhe dois: “para fazer esse contingenciamento adicional, que mexe nos cenários de mercado sobre a evolução do saldo primário, eu estou também aumentando a base contingenciável”.
Moretti se refere a “limitações de despesas obrigatórias com controle de fluxo”, ou seja, em tese, se forem respeitadas as nomenclaturas, isso não atingiria diretamente os pisos.
Moretti fala ainda que, em 2027 deve ter, inclusive, “crescimento em torno de 20% da despesa de saúde, crescimento do piso de educação, manutenção da política de valorização do salário mínimo”.
Mas – sendo verdade todo o restante – cabe perguntar: ao longo do quarto mandato, será possível manter este objetivo “mínimo” e, ao mesmo tempo, “desacelerar o crescimento da despesa”, “fazer um superávit primário de 1,5% do PIB ao fim do quarto mandato”, isto num cenário com “choques de oferta, guerra, preço de combustível, El Niño, preço de alimento, diferencial de juro em relação aos Estados Unidos”, onde se fala de um contingenciamento mínimo “equivalente ao necessário para a taxa de crescimento da despesa ficar limitada a dois por cento”, assumindo ainda como possivejs “cenários de desaceleração da atividade mais intensa”.
Voltaremos a isso na terceira parte deste texto, onde trataremos do projeto assinado pelo Senador Jaques Wagner.
(*) Valter Pomar é professor e diretor da FPA
Segue abaixo a entrevista comentada
Uma das críticas ao projeto apresentado com medidas fiscais é ser muito complexo, como o senhor explica esse modelo de ajuste?
Hoje, dado o dever de execução (do orçamento), nós precisamos fazer contingenciamento para ficar no limite inferior (da meta). Por outro lado, nós precisamos acelerar o processo de consolidação para dar o sinal fiscal correto, mexer nas expectativas e isso ajudar no próprio processo da política monetária. O que estamos fazendo? A primeira coisa é que estou criando um piso de contingenciamento. A racionalidade econômica é: tinha um diagnóstico de que precisa desacelerar a despesa. Então, vamos começar pela despesa. Tendo que fazer qualquer contingenciamento para chegar no limite inferior, na prática, é preciso fazer um contingenciamento de R$ 12,8 bilhões. Um exemplo hipotético: Se tiver R$ 3 bilhões abaixo do limite inferior da meta, a taxa de crescimento da despesa vai ficar travada em 2% e (o resultado projetado) vai ficar R$ 10 bilhões acima do limite inferior. É um sinal claro de melhoria do meu saldo primário. Mas nós temos também um contingenciamento de segunda camada, um esforço fiscal adicional que se está autorizando a fazer, que é discricionário.
Como assim?
Vamos supor que escolhi fazer R$ 5 bilhões adicionais de contingenciamento. Qual é o tamanho do meu esforço total pelo lado da despesa? R$ 18 bilhões. Nesse caso, eu posso ativar outro mecanismo que é a limitação da compensação (tributária). Se estou fazendo um esforço grande pelo lado da despesa, eu também estou autorizado a fazer a limitação da compensação, para distribuir o esforço fiscal pelo total dos agentes, não só para o beneficiário de política pública. O crédito tributário não está sendo extinto, ele poderá ser usado (pela empresa) no exercício seguinte. Se eu fiz R$ 18 bilhões no lado da despesa, eu vou fazer R$ 18 bilhões na receita, na limitação da compensação (tributária). Nesse exemplo, eu já estou R$ 33 bilhões acima do limite inferior da meta. É um mecanismo indutivo para eu chegar no centro da meta. E é uma regra moderna porque, se esse esforço adicional fosse obrigatório, ele poderia ferir a estabilidade da atividade econômica e piorar o fiscal, entregando um choque recessivo.
Mas, ao limitar essa compensação, isso não pode também repercutir negativamente na atividade econômica, retirando recursos das empresas que terão que usar dinheiro para pagar imposto?
Não. Por isso que estamos fazendo a metade (na despesa e outra metade na receita). O maior efeito multiplicador da economia é dado nas transferências monetárias para política social e investimento. Se eu fizesse tudo aí, era mais nocivo à atividade econômica. É um mix equilibrado, literalmente, meio a meio entre despesa e receita. É o melhor cenário. Nós já vimos que não deu certo um ajuste só pelo lado da despesa com a regra muito rígida, virou quebra da regra e “desfinanciamento” políticas cruciais como a de saúde. É uma regra equilibrada. A racionalidade é um mix de receita e despesa, induzindo o gestor fiscal a entregar a aceleração do processo de consolidação fiscal. E nós fizemos outro mecanismo em que, se você fizer um esforço adicional do tamanho necessário para chegar ao centro da meta, você pode abrir um montante equivalente a esse esforço adicional no ano seguinte em investimento (fora do limite de gastos).
Esse prêmio de investimento foi uma forma de convencer o presidente Lula dessa proposta?
É um mecanismo moderno, indutivo. O PLP torna mais rígidas as regras, mas é indutivo para que você se aproxime do centro da meta (de primário) e faz isso de forma equilibrada, distribuindo o custo do processo de consolidação fiscal entre agentes mais diversos, inclusive aqueles com mais capacidade contributiva. No caso do investimento, é um prêmio para chegar no centro da meta, sem mexer na meta do ano seguinte.
Mas o senhor não teme uma inquietação do mercado com isso, afinal a despesa total tem crescido mais de 5% real, bem acima do limite de gastos?
Não, porque isso tem que ser feito dentro da meta. Eu estou te entregando uma desaceleração da despesa.
Mas está colocando mais uma despesa para fora do teto…
Desde que eu tenha uma melhora significativa do quadro fiscal, porque só se fará isso se o centro da meta foi alcançado. Primeiro, você entrega o resultado, suas contas estão não só no azul como no centro da meta. Depois você ganha um prêmio, sem alterar a meta do exercício seguinte. Parece bem calibrado. O PLP ficou muito equilibrado, um mix de receita e despesa, indutivo para o alcance do centro da meta e distribuiu o custo da aceleração do processo de consolidação fiscal entre o conjunto de políticas públicas e os contribuintes que detém crédito tributário, que têm mais poder aquisitivo. O padeiro da esquina não tem crédito tributário, são as grandes empresas. Só quando eu reduzo a despesa para abaixo de 2% é que eu posso ativar a compensação. Ou seja, o gestor da política fiscal está dando o exemplo, desacelerando a despesa para poder limitar a compensação tributária. Esse é o mecanismo básico do PLP, é uma mudança na gestão fiscal e orçamentária porque, para fazer esse contingenciamento adicional, que mexe nos cenários de mercado sobre a evolução do saldo primário, eu estou também aumentando a base contingenciável. Se eu posso fazer limitações de despesas obrigatórias com controle de fluxo, é razoável fazer a limitação do uso do crédito tributário.
Em quanto vai se aumentar a base contingenciável?
Acho que é razoável a conta de R$ 20 bilhões (de aumento), sobre a base atual de cerca de R$ 150 bilhões. Ou seja, pelo menos uns R$ 30, R$ 40 bilhões a mais de base contingenciável. É uma margem para o gestor fiscal, não adianta você falar de um contingenciamento potencialmente maior sem base para aplicá-lo. Além disso, para acelerar o processo de consolidação, você agrega um corte linear de gastos tributados, em 10%. Não estou acabando, não estou extinguindo esses benefícios. A nossa conta é que isso vai arrecadar R$ 15 bilhões. Outra coisa importante é a prorrogação dos gatilhos que a gente criou, com a lógica de que o que é extraordinário em função de arrecadação de óleo não deve contar para custear uma despesa que em essência ela é obrigatória e de caráter continuado.
Eu creio realmente que o sinal mais relevante é que, para o ano que vem, o cenário base é de um superávit primário, conforme a gente se comprometeu. Por isso que não tem estelionato eleitoral. Agora, esse cenário vai ser obtido com uma combinação de desaceleração da taxa de crescimento da despesa, com uma possível ativação do pacote de limitação da compensação, desde que eu faça um esforço fiscal adicional extraordinário, mas com preservação do crescimento das políticas relacionadas aos direitos sociais (crescimento em torno de 20% da despesa de saúde, crescimento do piso de educação, manutenção da política de valorização do salário mínimo).
Mas por que vocês não fizeram uma regra mais simples, simplesmente reduzindo o limite de crescimento das despesas?
Porque nós entendemos que é fundamental manter a política de valorização do salário mínimo. A gente entende que precisa ter os instrumentos, isso é central para desacelerar o crescimento da despesa, também precisava fazer um mix com medidas de receita que afetem especialmente o andar de cima e tínhamos que fazer isso equilibrando a questão fiscal com a questão dos direitos e a política de valorização do salário mínimo.
Reduzir formalmente o crescimento do limite de despesas seria um estelionato eleitoral?
Eu acho que afrontaria, colidiria, com o programa do presidente Lula de manter a política atual de valorização do salário mínimo. Portanto, nós tivemos uma equação, acho eu muito bem pensada, segundo a qual a gente aponta para desaceleração do crescimento da despesa, aponta para melhoria do processo do resultado primário, para a aceleração do processo de consolidação fiscal e, ao mesmo tempo, diz: as escolhas alocativas serão tais que não afetarão o crescimento das despesas de saúde, que repito ano que vem estão crescendo cerca de R$ 20 bilhões, despesas de educação, programas como o Pé-de-meia e a política de valorização do salário mínimo.
Por que vocês propõem a retirada de R$ 10,5 bilhões de despesas com combustíveis fora das regras fiscais para 2026?
No diálogo com o Congresso, chegou-se à seguinte conclusão: como a receita administrada pode sofrer uma queda, fruto do ciclo econômico, talvez isso leve a um contingenciamento adicional. Então, se discutiu uma autorização para a gente entender qual é o tamanho dessa queda para saber se é preferível pagar uma parcela de subsídio de diesel, apenas uma, com espaço fiscal adicional ou fazer um contingenciamento que, dependendo do comportamento da receita, pode ser nocivo neste ano. Se nós não tivéssemos feito essa política (de combustíveis), o diesel estaria em R$ 10, R$ 11, afetando, certamente, muito a política monetária, conforme aconteceu em vários países, e isso nós pagaríamos em resultado nominal (receitas menos despesas, incluindo os juros). Tem toda uma racionalidade de abrir o espaço extraordinário para uma parcela apenas e tão somente uma, sendo apenas autorizativo para a gente entender o comportamento da receita no próximo relatório e se se faz uso ou não disso. O que não parece razoável é um choque de preço retirando-se essa subvenção de uma vez por todas. Isso nós não vamos fazer. Nós vamos proteger a população, proteger os caminhoneiros porque o diesel tem todo um efeito em relação à logística. Esse dispositivo, na prática, é para dar garantia de que a subvenção ficaria até o final do ano. Então, é razoável, isso está sendo feito em um processo que garante um ajuste relevante nas contas, inclusive com o mecanismo de que, a partir de 2028, os gatilhos que nós estamos dando perenidade, vão reduzir o limite de despesas.
A quais gatilhos o senhor se refere?
O de retirar a receita extra do petróleo e o que limita as vinculações ao arcabouço. A partir de 2028, eles reduzem o limite de gastos. Isso significa cerca de R$ 10 bilhões a menos no teto, o que já me joga automaticamente para uma taxa perto de 2% de novo, independente de ativar o contingenciamento extraordinário ou não.
Como o senhor recebeu a reação da parte da base governista no Congresso, atacando o PLP?
Cabe a nós fazer o debate democrático e esclarecer os pontos. Vou te dar um exemplo: havia posicionamentos de que nós estaríamos mexendo no salário mínimo. Cabe a nós explicarmos que não. Havia o posicionamento de que nós estaremos reduzindo despesas de saúde. Ao contrário, nós estamos crescendo quase R$ 20 bilhões no ano que vem. Temos que explicar para a bancada que nós estamos assegurando que haverá estabilidade no preço do diesel, que, em última instância, implica estabilidade no preço de alimento, por exemplo, sobretudo num contexto difícil El Niño. Na minha visão, a gente precisa fazer o diálogo democrático, acolher as críticas e respondê-las de modo a demonstrar que a premissa do equilíbrio fiscal está colocada aqui, mas não há contradição, dicotomia porque também está assegurado o conjunto dos direitos, das políticas que asseguram direitos à população. É um PLP que interage fortemente com a garantia dos direitos. Não tem nenhum estelionato eleitoral porque você não mexe nos direitos da população.
O senhor acha que será suficiente para o mercado mudar a postura em relação ao governo?
Do mesmo jeito que precisamos dialogar com a bancada do governo, precisamos dialogar com o mercado e explicar. É um modelo que claramente acelera o processo de consolidação fiscal, aumenta muito a confiança de que nós vamos entregar o percurso fiscal que está projetado na LDO, de fazer um superávit primário de 1,5% do PIB ao fim do quarto mandato, preservando direitos, as políticas sociais. Estamos dialogando, houve notas de mercado demonstrando uma boa compreensão e um apoio às medidas que adotamos. Aqueles que entendem que as políticas deviam ser outras, revisão de pisos, da política de valores de salário mínimo, aí eu realmente acho que a gente precisa ter uma leitura política de que o processo eleitoral acabou com a vitória do presidente Lula e o programa do presidente Lula não é esse, ao contrário é um programa de preservação dos direitos sociais com equilíbrio das contas públicas.
E o senhor acredita que o BC vai entregar queda de juros com essas medidas?
Os juros têm um cenário complexo, não só com a questão fiscal, mas com a questão expectacional, com choques de oferta, guerra, preço de combustível, El Niño, preço de alimento, diferencial de juro em relação aos Estados Unidos, então é difícil fazer aqui uma relação mecânica ou automática. Mas a gente sabe que um componente importante na definição da taxa de juro é o expectacional e nós estamos dando um sinal fiscal relevante de compromisso com a trajetória fiscal já colocada na LDO e isso certamente isso ajuda na a política monetária.
Com esse PLP, a política fiscal será contracionista no ano que vem?
Esse esforço fiscal é feito preservando políticas que têm elevado efeito redistributivo e multiplicador. É uma política que mantém uma boa qualidade do gasto público. É relevante para a gente entender que a política fiscal a um só tempo está entregando equilíbrio das contas, mas de outro lado está preservando despesa de boa qualidade do ponto de vista dos seus efeitos. Isso é fundamental. Eu acho que essas inovações são suficientemente inteligentes para nos colocar num processo de consolidação fiscal que ajude o Banco Central na tarefa de reduzir juro, crucial para a gente, por exemplo, alavancar investimentos. Então, não acho que ela vai ser contracionista.
Uma dúvida recorrente é se o presidente Lula vai sustentar uma política mais contida em um quadro de desaceleração mais intensa da economia…
O que o projeto está dizendo é que, uma vez ativado qualquer contingenciamento que seja uma obrigação para se chegar ao limite inferior da meta, vai se garantir um contingenciamento mínimo naquele exercício equivalente ao necessário para a taxa de crescimento da despesa ficar limitada a dois por cento. O esforço fiscal adicional, entre outras coisas, é que vai depender justamente dessa análise de como ele afeta o ciclo econômico. Esse fato de que você passa a ter uma espécie de piso de contingenciamento significa que você vai levar no ano que vem um contingenciamento de pelo menos R$ 13 bilhões e os cenários de mercado já precisam internalizar essa melhoria do resultado primário. Ao fazê-lo, isso tem efeitos, entre eles, o de auxiliar de novo a política monetária. Então, precisa considerar que isso ajuda no processo de redução da taxa de juro, o que por sua vez é crucial para conter esses cenários de desaceleração da atividade mais intensa.
O governo fará mais medidas além do PLP para assegurar a trajetória de crescente superávit primário?
Nós estamos discutindo o PLP, vamos fechar o PLP entender qual é a potência. A nossa potência fiscal projetada é um esforço de R$ 50 bilhões de impacto fiscal e R$ 10 bi de mais flexibilidade orçamentária. Vamos entender como o projeto vai tramitar no Congresso. Hoje nós estamos concentrados no PLP, sem prejuízo de eventualmente discutir novas medidas.
