Por Valter Pomar (*)
A assessoria especial de comunicação social do Ministério da Fazenda divulgou um texto intitulado “NOVO ARCABOUÇO FISCAL / REGRA FISCAL (Projeto de Lei: Regime Fiscal Sustentável)”, com 17 pontos onde busca explicar, na versão tatibitate, o NAF.
Embora seja inescapável ler o projeto de lei, o resumo nos apresenta o projeto-de-lei-para-si, ou seja, a interpretação que os formuladores do NAF dão à sua proposta. Vamos a ela.
Ponto 1
Comecemos pelo objetivo do NAF: “deixar claro para os investidores, sociedade em geral e agentes internacionais como o governo vai equilibrar e manter sob controle as contas públicas, e ainda realizar investimentos nos próximos anos”.
Nada como a sinceridade.
A “sociedade em geral”, que paga os salários dos formuladores do plano, vem depois dos “investidores” e praticamente no mesmo plano que os “agentes internacionais”.
E o objetivo destacado é equilibrar e manter sob controle as contas públicas. Depois disso é que vem, precedido pela palavra “ainda”, “realizar investimentos”.
Ao menos nesse terreno, o da linguagem, continuamos sob domínio do mal, ou seja, da lógica neoliberal, que presta contas em primeiro lugar aos investidores e preocupa-se em primeiro lugar com o “equilíbrio das contas”, que, vamos falar português, pode ser traduzido assim: garantir à banca o que a banca acredita que merece receber.
Sigamos.
O texto nos informa que o “principal balizador” é a fixação de uma “trajetória consistente para o resultado primário do Governo Central, que são as receitas menos as despesas deste ente, descontadas as despesas financeiras com a dívida pública”.
Novamente, nada como a sinceridade.
O balizador seguirá sendo o famoso “resultado primário”, “descontadas as despesas financeiras com a dívida pública”. Em português: nas despesas financeiras com a dívida pública, não se mexe.
Qual o problema disto?
Se nossa moeda fosse o dólar, se a taxa de juros fosse razoável e se o setor financeiro estivesse subordinado às necessidades produtivas e sociais, os problemas seriam do tipo normal.
Como não é nada disso que acontece no nosso caso, a moral da história é: o NAF não é um regime sustentável, ao menos não do ponto de vista dos que buscamos fazer do Brasil um país desenvolvido, soberano e com bem-estar social.
Ponto 2
O Novo Arcabouço Fiscal determina “um piso e um teto” para o “crescimento real (descontada a inflação) das despesas do governo entre 0,6% e 2,5%”.
Qual o problema?
O problema é que o crescimento do Brasil depende fortemente do crescimento das “despesas” do governo.
Aliás, chamar de “despesas” é um ato falho revelador.
Se deixarmos o crescimento do Brasil nas mãos do setor privado (interno e externo), o mais provável é que nos decepcionemos.
Especialmente na atual conjuntura, internacional e nacional.
E se colocar um teto de 2,5% para o crescimento dos gastos do governo, provavelmente vamos colher menos do que isso. E o Brasil precisa de muito mais do que isso.
Aliás, por qual motivo mesmo precisamos de um “teto” para o crescimento das “despesas”?
Só há uma explicação lógica: a previsão de que as receitas vão crescer pouco…
Ou, claro, se tivermos alergia a crescimento dos “gastos” públicos.
Infelizmente, o texto passa esta impressão, quando fala que este texto “evita gastos excessivos em momentos de maior crescimento econômico, quando as receitas crescem mais aceleradamente”.
Ora, supondo que o Brasil tenha maior crescimento, é preciso utilizar isso para superar a desigualdade e ampliar o bem-estar; e para isso é preciso aproveitar para gastar acima da média.
Por outro lado, estabelecer 0,6% como piso de “gastos” quando há “quando há desaceleração da economia e as receitas caem”, é definir de antemão que o setor público não vai funcionar como anticíclico nos momentos de depressão.
Portanto, não é verdade que o NAF é um “mecanismo que garantirá recursos para o custeamento adequado dos serviços públicos”. Na verdade, o NAF estabelece que – estejamos crescendo ou estejamos em recessão – o Estado vai investir (“gastar”) menos do que poderia ou menos do que deveria.
Para quem isso é “adequado”? Para quem não depende das políticas públicas, para quem não quer investimento público, para quem não quer “reconstruir” o peso do Estado na economia.
Logo, é errado dizer que o NAF é um “instrumento que visa garantir responsabilidade social com responsabilidade fiscal”. O NAF subordina a responsabilidade social à um determinado tipo de responsabilidade fiscal, a saber, aquela que coloca o setor financeiro em primeiro lugar.
Ponto 3
Para não dizer que não falamos de flores, o NAF estipula um piso para investimento: “aproximadamente R$ 75 bilhões para 2023”.
E este piso deve ser “mantido em termos reais (isto é, corrigido pela inflação nos anos seguintes)”.
Isso é bom? Sim, é bom preservar o valor real do investimento público a cada orçamento anual.
Mas, como é óbvio, o Brasil precisa fazer investimentos públicos muito maiores do que R$ 75 bilhões. Portanto, a grande questão é: o NAF permite ampliar estes investimentos?
Segundo diz o texto do Ministério, o NAF permite “elevar gastos sociais e investimentos públicos, conforme o crescimento da economia, já que a expansão da receita será canalizada para as despesas, ainda que em menor proporção, para gerar superávits e garantir responsabilidade fiscal”.
Aqui, a sinceridade foi mais tímida do que nos pontos anteriores. Pois o mais importante está entre vírgulas: a expansão da receita será canalizada para as despesas, “ainda que em menor proporção”.
Ou seja, o país vai cobrar impostos, vai expandir a receita, mas nem toda esta expansão da receita vai para ampliar investimentos.
E para onde irá a parte restante da expansão da receita? “Para gerar superávits e garantir responsabilidade fiscal”.
Ou seja: não contentes com servir à dívida presente, ainda vamos economizar para servir à dívida futura.
Num país com tamanha dívida social, qual o sentido, a quem interessa propostas como o déficit zero” ou o superávit primário positivo?
Ponto 4
Neste se afirma que não há diferente entre “Arcabouço fiscal” e “nova regra fiscal”.
Ponto 5
Neste ponto, se diz que o governo Lula está propondo o novo Arcabouço fiscal porque “as regras anteriores não cumprem os objetivos a que se destinam e geram desconfiança sobre a capacidade do governo de controlar as contas públicas”.
Genial.
Eu pensava que era porque o Teto de Gastos impedia a expansão dos investimentos e dos serviços públicos.
Mas, como já está ficando óbvio, algumas passagens do texto não se dirigem em primeiro lugar à “sociedade em geral”, mas sim aos “investidores”.
Pulemos para o ponto seguinte, que tenta falar para a “sociedade em geral”.
Ponto 6
Neste se faz uma crítica ao atual “Teto de Gastos”, por este não “contemplar a possibilidade de gastos anticíclicos e de crescimento dos gastos para atender ao financiamento das políticas públicas, em especial saúde e educação. Além disso, desconsidera a capacidade de o Brasil voltar a crescer e redistribuir os ganhos desse crescimento. Pelo teto, mesmo em
um momento de retomada, com consequente aumento da arrecadação, o governo fica impedido de utilizar a ampliação dos recursos disponíveis para financiamento das políticas públicas”.
Palmas para o autor do texto.
Mas, infelizmente, como veremos, o “engessamento” do Teto de Gastos não foi totalmente superado.
Logo em seguida o texto reclama que, com Teto de Gastos, o “aumento da receita não pode ser, ainda que em menor proporção, canalizado para a despesa”.
“Ainda que em menor proporção” significa, para ser preciso, um “engessamento” parcial. Saímos de um engessamento total para um parcial. Isso é bom? Isso é suficiente? Isso é politicamente sustentável?
A questão política é a seguinte: se não alterarmos substancialmente a situação econômica e social, seremos derrotados nas eleições 2024. Assim, mesmo supondo que o NAF pudesse ser a máxima mudança possível na atual conjuntura, ele não é do que precisamos para atravessar o próximo período.
O texto diz, corretamente, que o Teto de Gastos “desconsidera o poder que o setor público tem para impulsionar a retomada da economia”. A pergunta é: nos termos do NAF, vamos ampliar este poder na medida necessária?
Ponto 7
Neste ponto, o texto explica que o NAF tem uma “regra de limitação de crescimento das despesas, mas supera os entraves impostos pelo Teto de Gastos, incorporando as melhores práticas de outra regra: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)”.
Novamente, parabéns pela sinceridade.
De fato, o NAF incorpora algumas das “melhores práticas” da “regra” introduzida pelos neoliberais tucanos.
Mas, segundo o texto, o NAF “também supera algumas limitações da LRF, por exemplo, ao inserir uma banda sob a qual o resultado primário pode flutuar, como no regime de metas de inflação”.
De fato, melhor com banda do que sem banca. Mas, como no regime de metas de inflação, o problema está nas metas, não na “banda”! As metas propostas, como já comentamos, são inadequadas a um país que precisa crescer rápido e que precisa rapidamente superar a atual situação social.
Ponto 8
Neste ponto, o texto garante que o NAF “não vai acabar cometendo os mesmos erros do passado, porque “permite lidar com diferentes ciclos econômicos e políticos”. E explica que “cada governo, em seu primeiro ano de mandato, poderá estabelecer suas metas e os parâmetros para o ciclo de quatro anos. Se uma administração desejar ser mais intensa no processo de redução da dívida ou do tamanho do Estado, ela poderá “calibrar” o percentual de crescimento das despesas em relação à receita primária”.
Novamente, a sinceridade é total.
O objetivo é a “redução da dívida ou do tamanho do Estado”.
Quando nosso problema é aumentar o tamanho do Estado.
Pois sem Estado, num país como o Brasil, não há crescimento nem superação da desigualdade social.
É possível, com o NAF, ter aumento do Estado?
Do jeito que ele está redigido, não. Mas com algumas emendas, sim, como diremos ao final.
Ponto 9
O NAF propõe “eliminar o déficit primário já em 2024. A proposta prevê um superávit nas contas públicas em 0,5% do PIB em 2025 e de 1% em 2026”.
Sem entrar em discussões técnicas, a questão política é: para atingir este objetivo, ou bem o setor privado investirá muito e/ou o governo ampliará muito a arrecadação, ou bem vamos levar uma tunda nas eleições de 2024, entre outros motivos porque não conseguimos cumprir nosso programa.
Dito de outra forma: para cumprir o programa de reconstrução e transformação, é preciso ampliar muito os investimentos públicos (não gastos, não despesas, investimentos).
Esta ampliação só é compatível com déficit zero em 2024 e superávit em 2025 e 2026, se houver muito investimento privado e muito crescimento na arrecadação.
Provavelmente, os autores do plano acham que com o NAF, o Banco Central vai baixar os juros e, portanto, estarão criadas as condições para um crescimento baseado no setor privado.
É o tal “cenário otimista, com queda dos juros futuros”.
Ou seja: o NAF terceiriza, para o setor privado, a responsabilidade pelo crescimento do país. E faz isso num cenário político que não acredito ser necessário lembrar.
A pergunta é: as regras do NAF serão suficientes para “que esses agentes cobrem menos para financiarem a Dívida Pública, isto é, possibilitam a queda nas taxas de juros, o que incentiva o crescimento econômico do país”?
Ilusão parecida com esta foi cometida em outras gestões do PT. Em nenhum dos casos deu certo.
Ponto 10
E impostos? Novamente, a sinceridade é total: “o novo Arcabouço Fiscal não vai aumentar a carga tributária. A proposta não prevê novos tributos ou aumentos das alíquotas atuais. Aliás, o novo Arcabouço Fiscal está alinhado a outra proposta de extrema importância, a Reforma Tributária, que está em sua primeira etapa focada na tributação sobre consumo (impostos indiretos) e também não vai elevar impostos”.
Portanto, o crescimento da arrecadação dependerá totalmente do crescimento da atividade produtiva. E esta dependerá em grande medida da disposição dos investidores privados. Que, por sua vez, está em alguma medida ligada a definição da taxa de juros.
Trata-se de uma aposta. Pode dar certo? Pode, sempre quase tudo pode, mas com muitas limitações. Mesmo que “dê certo”, será parcialmente; e o resultado estará muito abaixo do necessário para cumprir nosso programa. E, o que é politicamente mais grave, o timing da coisa estará atrasado em relação às nossas necessidades políticas. Vamos para 2024 em situação de crescente desvantagem.
Ponto 11
Este ponto responde o que, “na prática”, “o novo Arcabouço Fiscal garante”. E a resposta foi feita sob medida para comover tanto os ventrículos esquerdos, quanto os ventrículos direitos.
Primeiro se fala para os ventrículos esquerdos: “Uma regra fiscal sólida, confiável e ajustada à realidade do Brasil vai gerar muitos benefícios para o país. Vai promover a recuperação do orçamento de políticas públicas essenciais, como saúde, educação e pagamento do Bolsa Família. Também garantirá espaço para investimento público como, por exemplo, o programa Minha Casa Minha Vida, que está sendo retomado. A mudança vai colocar os brasileiros mais pobres de volta ao orçamento”.
Em seguida se dirige aos ventrículos direitos: “Por ser uma regra confiável e que será efetivamente colocada em prática, terá reflexos também na retomada da ancoragem das expectativas dos agentes de mercado em relação ao controle das contas públicas. Essa melhora nas expectativas ajuda a promover a redução dos juros e a valorização cambial, contribuindo para um ambiente macroeconômico mais próspero e estável. Dessa forma, o novo Arcabouço Fiscal permite a melhora da “nota” de confiança que o Brasil tem no cenário econômico global, ou seja, pavimenta caminho para a recuperação do “grau de investimento”. Isso ajuda a atrair empresas, a incentivar novos
investimentos e, como consequência, gerar emprego e renda para os brasileiros”.
Como se vê, a reaproximação com os chineses está fazendo setores do governo brasileiro adotarem a retórica do win-win, ou seja, do ganha-ganha.
Assim, com o NAF, todo mundo vai ganhar: os de baixo, os de cima, os do meio. E a única coisa que faltava para este horizonte maravilhoso chegar era… o NAF.
Mas notem o texto: tudo depende “das expectativas dos agendes de mercado”. Se estes não corresponderem, nada será como o previsto.
Ponto 12
Talvez por isso, para ampliar as chances do mercado ir com a nossa cara, o ponto 12 dedica-se a explicar “como a nova regra vai evitar uma “explosão” de despesas públicas?”
Cá entre nós, a “explosão” das despesas não é uma característica brasileira. Está por todo o mundo, entre outros motivos por conta da pandemia, mas também por conta do ambiente de financeirização e, mais recentemente, de guerra. Além disso, não custa lembrar, a “explosão” das despesas não decorre da ampliação descontrolada dos investimentos constitucionais e/ou das demais políticas sociais estruturais (como o salário mínimo). Assim sendo, o nosso problema real não deveria ser posto como sendo o de evitar uma “explosão”, mas sim como sendo o de garantir uma expansão dos investimentos públicos (e não “gastos”, como o texto do Ministério insiste).
Mas a lógica predominante no NAF é outra: é a de garantir ao setor privado que, mesmo que as receitas cresçam, vamos garantir que este crescimento não seja todo “desviado” para os investimentos públicos. Daí as regras “limitando o crescimento das despesas a 70% do crescimento da receita primária dos últimos 12 meses”, “teto (2,5%) para o crescimento das despesas (2,5%)” e uma inacreditável punição: “Se o resultado primário ficar abaixo da banda, o aumento de despesas fica limitado a 50% do crescimento da receita primária no exercício seguinte”.
Ponto 13
Explica que os limites de reajuste das despesas “deverão ser respeitados pelos Poderes da União (Executivo, Legislativo e Judiciário), além do Ministério Público e da Defensoria Pública da União”.
Ponto 14
Este ponto fala das “exceções para esse critério de correção dos valores das despesas?”
Segundo o NAF, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) e o piso da enfermagem ficam excluídos dos limites”.
É dito, ainda, que o NAF vai respeitar o critério dos “mínimos
constitucionais”, ou seja, “a União é obrigada a aplicar pelo menos 15% da sua receita corrente líquida (RCL) em saúde e 18% de sua receita líquida de impostos (RLI) em educação”.
Neste ponto, pergunto aos universitários: os quatro pontos citados (Fundeb, enfermagem, 15% e 18%) contam para o cálculo dos 70% ou não contam para o cálculo dos 70%?
Se não contam, isso significa que o crescimento das “despesas”, dos “gastos” (para usar os termos do texto) serão de 70% mais o crescimento dos quatro itens?
Se contam, isso significa que o crescimento das “despesas/gastos” serão de 70%, incluídos os quatro itens?
A resposta faz imensa diferença, como é óbvio.
Ponto 15
Este ponto promete que “não haverá congelamento de gastos”.
Ponto 16
Este ponto explica o que “anticíclico”. A explicação em si está correta, a questão é se um patamar mínimo de gastos de 0,6% é adequado para tempos de recessão; e se é razoável um teto de 2,5%.
Vejam o que diz o texto: “Quando a economia entrar em um ciclo recessivo, o crescimento real da despesa será corrigido no patamar mínimo de 0,6% (ou seja, há um crescimento real de gastos garantido). Garantir um crescimento mínimo de despesas permitirá a manutenção e a expansão de determinadas políticas públicas acima do PIB, de modo que o gasto governamental contribuirá para a retomada econômica”.
Alguém acha mesmo que um “gasto” (!!!sic!!!) de 0,6% seria suficiente para enfrentar um ciclo recessivo??
Vejam também o que diz o texto: “quando o crescimento acelerar muito, e consequentemente a receita crescer na mesma proporção, a elevação da despesa fica limitada a 2,5%!”.
Ou seja, mesmo quando tudo estiver indo bem, nossa preocupação será crescer com moderação? Por qual motivo? Cá entre nós, alguém acha que o Brasil vai mudar de patamar, se não houver um imenso crescimento do investimento público??
Ponto 17
Este ponto explica como “serão informadas as projeções da dívida para os próximos anos”.
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Isto posto, algumas opiniões.
O NAF é melhor do que o teto de gastos.
Mas tem graves problemas.
Vários destes problemas poderiam ter sido evitados se a propostas tivesse sido previamente debatida com o diretório nacional do PT, com a bancada de parlamentares do PT e com o núcleo de economistas do Partido.
Nada disso foi feito, ao menos previamente.
Isso coloca o Partido e a bancada na condição de ter que votar a favor.
Mas votar a favor não impede melhorar a proposta.
Até porque o lado de lá fará de tudo para piorar a proposta.
Para melhorar a proposta, devemos:
1/estabelecer metas de crescimento e geração de empregos, como parâmetros para a política fiscal;
2/estabelecer metas fiscais compatíveis com a política monetária, ou seja, se a política monetária continuar tresloucada, a meta fiscal vai buscar compensar isto;
3/estabelecer metas de evolução do superávit que estejam subordinadas às necessidades de investimento, ou seja, tirar do NAF a meta de déficit zero e tirar do NAF a meta de superávit, ao menos enquanto a economia brasileira não estiver crescendo de forma sustentada;
4/diluir ao longo de vários anos as “punições” previstas para o caso de não cumprimento das metas de superávit primário, em nenhuma hipótese aceitando que “se o resultado primário ficar abaixo da banda, o aumento de despesas fica limitado a 50% do crescimento da receita primária no exercício seguinte”;
5/incluir propostas tributárias que, além de rever desonerações e combater a sonegação, aumentem os impostos sobre os ricos. Não aceitar a tese que não deve haver aumento de impostos. Deve haver redução de impostos para os pobres e remediados e deve existir aumento de impostos sobre os ricos;
6/alterar os números de variação da receita, crescimento mínimo dos gastos e crescimento médio dos gastos, no sentido de garantir que não haja restrição permanente ao papel do setor público na economia brasileira: o peso do setor público frente ao PIB deve crescer. Na prática: “estabelecendo o crescimento das despesas a NO MÍNIMO 70% do crescimento da receita primária dos últimos 12 meses”, “teto DE NO MÍNIMO 2,5% para o crescimento das despesas”;
7/salvo esteja dito em alguma linha fina, retirar a educação, a saúde, a previdência, o salário-mínimo e os investimentos da conta dos gastos, para evitar que o critério dos 70% produza arrocho sobre os demais gastos públicos.
(*) Valter Pomar é professor e membro do diretório nacional do PT
