Página 13 publica texto do coordenador do programa da campanha Lula
Por Jose Sergio Gabrielli de Azevedo1
A busca pelo equilíbrio fiscal no Brasil é extremamente importante, mas ela não deve ser compreendida como um fim em si mesmo, mas sim como parte integrante e fundamental de um projeto nacional de desenvolvimento sustentável. O debate econômico contemporâneo exige superar a visão restrita que trata o Estado apenas como uma fonte de desequilíbrio e a política fiscal como um mero exercício de corte de gastos. Para assegurar a sustentabilidade dinâmica2 da economia, é imperativo promover uma estratégia abrangente que combine a estabilidade macroeconômica com a transformação estrutural, o aumento da produtividade e, sobretudo, a redução das profundas desigualdades que marcam a sociedade brasileira. Os desafios são grandes e só uma pactuação em torno de um projeto nacional possibilita essa trajetória.
Surge de início uma dúvida: quem é mais responsável fiscalmente? Aqueles que definem que o controle dos gastos é o principal mecanismo para garantir a estabilidade das contas ou aqueles e aquelas que consideram que o principal responsável pela trajetória da dívida são os encargos financeiros da própria dívida? Como lembra o experiente Rogério Studart, em livro que será publicado em breve, “[q]uando os juros básicos aumentam, cresce imediatamente o custo de carregamento da dívida pública, elevando os gastos do governo com pagamento de juros”[…] “parte relevante do mercado passa a interpretar essa dinâmica como sinal de deterioração fiscal”.
Aí o corte de gastos tem que ser maior e, – usando as palavras de Studart, – “se os cortes de gastos efetivamente ocorrem e produzem desaceleração da atividade econômica, o próprio crescimento mais fraco tende a reduzir a arrecadação tributária e piorar a dinâmica da dívida em relação ao PIB”. Onde está a responsabilidade fiscal, se o principal causador do crescimento da dívida, do déficit nominal do setor público e dos próprios juros altos, que se retroalimentam das necessidades de financiamento crescentes do setor, não é enfrentado?
Conter os reajustes das aposentadorias, dos salários dos funcionários públicos e do salário-mínimo é, como diz o povo, “enxugar gelo”, se os juros continuarem altos. Isso não quer dizer que devamos desconsiderar a necessidade de longo prazo de manter as contas do governo equilibradas. Déficits permanentes também acabam estimulando, de alguma forma, a desestruturação dos fluxos econômicos e da valoração dos diversos ativos da economia.
Temos aqui várias questões interligadas: o nível da taxa de juros, do tamanho da dívida, do resultado fiscal e a prioridade da política econômica. As taxas de juros no Brasil são extremamente altas e têm uma inércia decorrente dos arranjos institucionais de sua própria gestão. Os juros têm memória e se retroalimentam quando estão altos, ampliam os spreads porque a inadimplência cresce com eles nas alturas, a inadimplência que entra como provisão para devedores duvidosos nos balanços dos bancos e, quando os débitos são pagos, aumenta os lucros dos credores, que ganham com seus níveis altos. Os títulos do Tesouro são excelentes papeis para garantir rendimentos sem riscos. O resultado fiscal é muito pequeno frente ao tamanho da dívida e aos fluxos financeiros relacionados com ela, exigindo esforços tremendos no corte de despesas essenciais para ter algum pequeno efeito na variação do endividamento do setor público. A política econômica não pode ficar prisioneira dessa tarefa: enxugar gelo. O governo do Lula já mostrou que pode combinar a estabilidade fiscal com crescimento e políticas sociais crescentes. Pode fazer mais! Estabilidade fiscal é resultado, não é o início da política econômica que, promovendo o crescimento, acaba acelerando a expansão das receitas e melhorando as contas públicas.
A Trajetória da Dívida e seus Fatores de Expansão
Um dos eixos centrais do debate reside na investigação minuciosa e complexa da trajetória da dívida pública e de seus reais motores de crescimento. Analistas na mídia e nas casas financeiras, com frequência, apresentam o Brasil como um país mergulhado em uma grave crise fiscal, na qual um suposto aumento descontrolado dos gastos públicos produziria déficits primários crescentes e insustentáveis. Contudo, essa narrativa simplifica em excesso um fenômeno complexo. Diferentemente do que se propaga, o principal motor do crescimento da dívida brasileira não tem sido a expansão descontrolada dos gastos primários, mas sim o elevado custo financeiro atrelado a taxas de juros reais historicamente e excepcionalmente altas.
A trajetória do déficit primário da União entre 2020 e 2026 revela um país que, após enfrentar uma crise sanitária extraordinária, tem demonstrado capacidade de consolidação fiscal. Os dados oficiais do Banco Central do Brasil e do Tesouro Nacional mostram uma redução consistente do déficit primário, de 9,6% do PIB em 2020 para 0,43% do PIB em 2024-2025. Essa melhora refuta narrativas alarmistas sobre a situação fiscal brasileira.
A comparação entre déficit primário e pagamento de juros revela o verdadeiro desafio fiscal brasileiro. Desde 2023, apenas 10% da expansão da dívida líquida decorreu do acúmulo de déficits primários, enquanto 90% resultaram do pagamento de juros. Essa realidade aponta para a necessidade de políticas que reduzam as taxas de juros reais, aumentem a concorrência bancária e promovam a eficiência do sistema financeiro, não apenas para contenção de gastos primários.
Em 2020, o déficit primário foi alto em decorrência das medidas de proteção social e apoio econômico implementadas para minimizar os impactos da pandemia de COVID-19. O déficit primário foi uma medida necessária em resposta a uma crise sanitária global, e não uma gestão fiscal irresponsável.
A recuperação foi rápida e impressionante. O setor público conseguiu, em 2021, um superávit primário de R$ 64,7 bilhões (aproximadamente 0,8% do PIB), mudando a trajetória de déficits. O superávit de R$ 46,4 bilhões (cerca de 0,5% do PIB) em 2022 reafirmou a recuperação fiscal do Estado. Foram anos de Bolsonaro, anos de desmonte do Estado brasileiro!
O Brasil teve, em 2023, primeiro ano do Lula III, um déficit primário de R$ 228 bilhões, ou 2,28% do PIB. Esse resultado, apesar de negativo, foi crucial para que várias políticas públicas essenciais, que estavam desorganizadas no governo anterior, pudessem ter seu orçamento reestruturado. Esse crescimento é resultado de decisões deliberadas em termos de política fiscal, que visavam à recuperação dos investimentos sociais e produtivos, e não o resultado de uma desorganização das contas públicas.
Segundo André Lara Rezende, em artigo publicado no Valor em 7/03/2023, relatório do ITAU aos seus investidores dizia catastroficamente no início do ano que a PEC da Transição, que gerou o grande déficit de 2023, “implica um significativo aumento do gasto público em 2023, confirmando a perspectiva da volta do crescimento da dívida pública. Na ausência de medidas corretivas, este cenário poderá levar a um novo ciclo de baixo crescimento, alta inflação e altas taxas de juros”.
O governo Lula recuperou o aumento real do salário-mínimo, cumpriu os pisos constitucionais para saúde e educação, reconstruiu os instrumentos brasileiros de planejamento, ampliou investimentos e consolidou políticas sociais relevantes. Os dados fiscais desmentiram a previsão catastrófica do “novo ciclo de baixo crescimento e alta inflação” do banco privado brasileiro, apesar de ele ter acertado a manutenção das altas taxas de juros. Não tivemos baixo crescimento, nem alta inflação.
A partir de 2024, observa-se uma redução substancial do déficit primário. Em 2024, o déficit caiu para R$ 55 bilhões (aproximadamente 0,43% do PIB), representando uma redução de 75% em relação a 2023. Em 2025, o déficit se manteve em patamar similar, em torno de R$ 61,7 bilhões (também aproximadamente 0,43% do PIB), demonstrando a estabilização das contas públicas em relação ao PIB. Os resultados mensais de 2026, mesmo com a volatilidade esperada para esse tipo de dado nesse horizonte temporal, apresentam coerência com a trajetória de estabilização do déficit.
O governo do presidente Lula mostrou seu compromisso com o equilíbrio fiscal, estabilizando o déficit primário como proporção do PIB e aumentando os investimentos e gastos sociais. Os dados evidenciam que, após um aumento expressivo em 2023 — estritamente necessário para recompor o orçamento de diversas políticas públicas essenciais que haviam sido severamente desestruturadas —, os gastos primários cresceram, em termos reais, apenas 2,7% no biênio seguinte. Desde o início de 2023, pouco mais de 10% da expansão da dívida líquida decorreu do acúmulo de déficits primários. Em contrapartida, o pagamento de juros respondeu por quase 90% desse incremento, chegando a um patamar que equivale a mais de uma dezena de vezes o déficit primário registrado no período.
Outro argumento em defesa do arrocho fiscal é que, com isso, os detentores da poupança estariam mais aptos a emprestar seus recursos ao governo, aceitando taxas de juros mais baixas, pois “confiariam” na capacidade de pagamento do Tesouro. As evidências históricas apontam que, nos momentos de expansão econômica, são as transações com títulos privados que predominam na combinação risco-retorno. Nos momentos de contração econômica, os excedentes financeiros buscam a segurança do Tesouro, invertendo esse raciocínio.
A memória inflacionaria leva a um rigor excessivo do BACEN para conter o crescimento, com qualquer sinalização da elevação dos preços, ainda que essa elevação tenha sido provocada por choques da guerra do estreito de Ormuz, das variações sazonais das safras agrícola, de desastres ambientais que não têm a mínima relação com o consumo e o investimento nacionais e muito menos com os ajustes de ativos e passivos financeiros.
Essa política monetária contracionista, conduzida pelo BACEN, mantida para combater uma inflação que é comparativamente moderada em relação à média global e emergente, asfixia a capacidade de investimento do Estado, reduz a renda disponível de empresas e famílias e compromete o dinamismo econômico. Portanto, o controle da dívida requer, indissociavelmente, a redução dos encargos financeiros, a democratização do crédito e o estímulo à concorrência bancária, fatores que tornam a rolagem da dívida no Brasil muito mais onerosa do que em economias avançadas, mesmo quando estas possuem dívidas proporcionalmente maiores em relação ao PIB.
O André Lara Rezende, em artigo no jornal Valor, em 2024, considerava que “ […] o serviço da dívida passou rapidamente a ser parte relevante das despesas do Tesouro. As políticas monetária e fiscal são interdependentes, não podem ser conduzidas de forma descoordenada ou contraditória. No entanto, o resultado primário do Tesouro, que exclui o serviço da dívida, passou a ser adotado como a referência para a boa política macroeconômica. Embora a taxa de juros seja o principal instrumento do BC, a ortodoxia financista e fiscalista exime-se da responsabilidade sobre o custo do serviço da dívida. Enquanto a austeridade exige corte de despesas e aumento da carga tributária para viabilizar um superávit primário, a política monetária fica livre para elevar os juros e impor um alto custo fiscal ao país. Sob pretexto de financiar um déficit fiscal cuja origem é exatamente a política de juros, o BC fica autorizado a manter os juros altos”.
O BACEN3, citando relatório recente do FMI, lembra que o órgão reconhece “a capacidade de adaptação e absorção de choques da economia brasileira diante de um ambiente global desafiador. Destaca a importância da manutenção de políticas macroeconômicas sólidas, de instituições robustas e da continuidade de reformas estruturais para a preservação da estabilidade econômica. A equipe do FMI reconhece o papel desempenhado pelo regime de metas para a inflação e pelo arcabouço de políticas econômicas do país”.
Depois de muito elogiar o BACEN, o FMI recomenda a “ampliação do rol de instrumentos e recursos para enfrentamento de crises e à modernização do arcabouço de resolução bancária, alinhando-o a padrões internacionais”. Até os diretores do FMI admitem introduzir na estrutura fiscal, por exemplo, considerações sobre a volatilidade do preço do petróleo e proteção dos gastos sociais. Diz o relatório:
Houve um consenso geral de que, em meio a pressões fiscais persistentes e custos elevados com juros, um esforço fiscal mais ambicioso ajudaria (note o tempo do verbo NE!) a colocar a dívida pública em uma trajetória firme de queda e a abrir espaço para investimentos prioritários. Poupar receitas extraordinárias provenientes do petróleo, reduzir a rigidez dos gastos, aumentar a eficiência das despesas e eliminar gradualmente gastos tributários ineficientes — preservando, ao mesmo tempo, gastos sociais direcionados — contribuiria para alcançar esses objetivos. (Nossa tradução e nossas ênfases NE).
Como lembra o Banco Mundial4, ainda que concluindo pelo arrocho fiscal, há também um canal reverso entre os juros e o superávit primário. Com o crescimento da dívida, as despesas com pagamento de juros também aumentam, exigindo um superávit primário cada vez maior para estabilizar a relação entre dívida pública e PIB. No entanto, no que se refere ao déficit nominal, o crescimento dos encargos acaba retroalimentando a espiral, que se torna explosiva a partir de certo nível. O Banco Mundial conclui, ao nosso ver, erradamente: “Os principais fatores por trás do aumento da razão entre dívida e PIB têm sido o aumento das despesas correntes, especialmente com transferências sociais, que beneficiam principalmente o crescente número de brasileiros idosos”. Mesmo que a afirmação seja factualmente certa, não dá para concordar com as conclusões daí tiradas: a estabilidade da dívida só depende do corte de gastos obrigatórios. O envelhecimento de nossa população é uma tendencia consolidada e não vai deixar de ocorrer.
O relatório do Banco Mundial reconhece o peso da conta de juros sobre o endividamento quando compara os 0,3% do PIB, em 2024, do déficit primário, enquanto o déficit nominal total (que inclui juros) alcançou 8,4% do PIB. Na identificação das despesas primárias como principal fator do crescimento da dívida/PIB, o Banco Mundial leva em consideração a trajetória de 2013 para 2024, enquanto estamos focando na década de 2020. Lembra o Banco Mundial que os gastos totais cresceram 5,9 pontos percentuais (pp) do PIB, as receitas cresceram apenas 3,1 pp do PIB e as despesas com previdência social cresceram 2,0 pp do PIB isoladamente.
O Banco Mundial conclui que, para os próximos anos, serão necessários superávits primários superiores a 2% do PIB, alguma coisa entre 270 e 320 bilhões de reais, a depender das expectativas do PIB de 2026. É muita coisa! O ajuste fiscal total requerido é de aproximadamente 3% do PIB, focado na redução do crescimento das despesas obrigatórias nas regras de indexação de despesas e vinculação de receitas do arcabouço fiscal de 2023. Há alternativas, não dá para aceitar.
Despesas Obrigatórias e a Qualidade do Gasto
No que tange à composição do orçamento, é imperativo endereçar o ritmo de crescimento das despesas obrigatórias — como previdência, saúde e educação — sem, contudo, desestruturar as políticas sociais e os serviços públicos fundamentais. Tratar as despesas obrigatórias como o único problema fiscal é ignorar que a trajetória da dívida depende tanto da qualidade do gasto, quanto das condições financeiras que moldam o crescimento econômico. Os pisos constitucionais foram conquistas do movimento social na Constituição de 1988, e sua modificação pode impactar seriamente as despesas de saúde e educação. Isso não quer dizer que não possamos melhorar a qualidade desses gastos, tendo mais eficácia e eficiência na execução das políticas públicas.
A solução também passa por reformas administrativas e fiscais que ampliem a eficiência, a transparência e a qualidade do gasto público. Isso inclui a revisão criteriosa e a eventual extinção de benefícios fiscais e subsídios que não apresentam retorno econômico ou social claro, desonerando os cofres públicos e direcionando recursos para áreas de maior impacto. Avançar nos mecanismos de eficiência das compras publicas, como os já implementados pelo MGI podem dar ganhos de maior impacto dos gastos públicos, além do reforço da função planejamento para evitar desperdícios.
O sequestro do Orçamento pelas Emendas Parlamentares
Paralelamente aos desafios estruturais das despesas obrigatórias, observa-se um grave enfraquecimento da capacidade de planejamento estatal devido ao sequestro crescente das despesas discricionárias pelo volume excessivo de emendas parlamentares. No Orçamento de 2026, elas correspondem a mais de um quinto dessas despesas.
Essa pulverização de recursos, muitas vezes alocados sem critérios técnicos ou alinhamento com prioridades nacionais, prejudica severamente a execução de políticas estratégicas de longo prazo. A articulação do poder executivo e do legislativo é fundamental para o equacionamento desse grave problema que atinge grande parte das despesas discricionárias.
O fortalecimento do planejamento estatal é indispensável para garantir que os investimentos públicos atendam a objetivos nacionais de longo prazo e não a interesses paroquiais de curto prazo. Apenas com um orçamento coeso e bem direcionado, o Estado poderá coordenar
investimentos em áreas vitais, como infraestrutura, ciência, tecnologia e inovação, criando as bases para um ciclo sustentável de desenvolvimento.
Investimentos Sociais, Sustentabilidade e Retomada do Crescimento
A retomada do crescimento econômico demanda o fortalecimento do papel coordenador do Estado e expansão dos seus próprios volumes de investimentos. A estabilidade fiscal não deve ser vista como um obstáculo a eles, mas como um alicerce que proporciona a previsibilidade necessária para a expansão dos investimentos sociais e produtivos. Um ambiente macroeconômico estável atrai o capital privado para projetos de longa maturação, essenciais para a modernização da infraestrutura e a transição energética. A contração dos investimentos induz a redução do crescimento e agrava as dificuldades fiscais, pelo lado das receitas. Quanto mais contração, mais contração será necessário.
Na comparação dos efeitos multiplicadores dos gastos com investimentos e com pagamento de despesas financeiras, os primeiros são muito maiores, implicando que cada centavo gasto com investimento tem um impacto maior no crescimento da economia do que os gastos com os encargos financeiros. Ambos têm que ser articulados. O crescimento da economia tem uma grande correlação com as receitas tributárias, reduzindo dinamicamente o déficit público.
Os investimentos sociais desempenham um papel duplo nesta equação. Além de garantirem direitos constitucionais e combaterem a miséria — revertendo quadros dramáticos como o retorno do país ao mapa da fome em anos recentes —, eles dinamizam o mercado interno, elevam o consumo das pessoas de rendas mais baixas e estimulam a atividade econômica. A expansão desses investimentos deve ocorrer em paralelo à consolidação de um Regime Fiscal Sustentável, focado no cumprimento de metas de inflação e na geração de emprego.
Identificamos vários motores do crescimento no Brasil: o consumo popular, apoiado em um mercado consumidor capaz de atrair investimentos nacionais e estrangeiros; os serviços sociais, representados pela ampliação da provisão pública à população de serviços sociais essenciais, como educação integral e saúde de qualidade, moradia, cuidados, cultura, esporte, lazer e segurança pública; a infraestrutura social e econômica, fundamental tanto ao bem-estar da população como para a produtividade e a competitividade das atividades produtivas e o incentivo à economia criativa e verde; o uso sustentável dos recursos naturais, que continuarão a ter alta demanda interna e externa, gerando emprego, renda e divisas externas; e a neoindustrialização, com elevação do valor agregado e da complexidade tecnológica dos bens e serviços produzidos no país, reduzindo a dependência externa de insumos estratégicos. Evidentemente, todos esses motores de crescimento se movem em um ambiente em que as mudanças climáticas exigem o enfrentamento de desafios, mas também abrem amplas possibilidades para novas atividades.
Justiça Tributária e Redução de Desigualdades
Por fim, a consolidação fiscal deve estar intrinsecamente alinhada à justiça social. A redução do déficit público não pode depender exclusivamente da contenção de despesas e do arrocho fiscal, medidas que historicamente penalizam os mais vulneráveis. O equilíbrio deve ser alcançado também pelo lado da receita, mediante a correção da acentuada regressividade do sistema tributário brasileiro. Mesmo sem aumentar a carga tributária total, é possível sua melhor progressividade.
A frase dos “super-ricos no imposto e pobres no orçamento” ilustra a necessidade urgente de reduzir a regressividade na tributação. Aumentar a taxação sobre os super-ricos, enquanto se desonera o consumo e a produção, é essencial para financiar o Estado de bem-estar social de forma equitativa. Estamos falando aqui no topo da pirâmide dos rendimentos tributários brasileiros. Estamos falando em poucas centenas de milhares de contribuintes com rendimentos muito altos, entre milhões de brasileiros que pagam impostos, cuja alíquota efetiva é muito baixa. Essa melhora na distribuição de renda — refletida na busca por um Índice de Gini em melhor patamar histórico — é um componente vital para a sustentabilidade do próprio crescimento econômico.
Em suma, a sustentabilidade fiscal e macroeconômica dinâmica não é um fim estático, mas o resultado de um processo de desenvolvimento em que a estrutura produtiva se transforma e se moderniza. O Brasil precisa abandonar as amarras de uma visão que trata o Estado como problema e resgatar sua capacidade de coordenação e de investimentos. Apenas uma estratégia que integre o controle inteligente da dívida, a eficiência dos gastos, o planejamento estratégico dos investimentos e a justiça tributária será capaz de promover um crescimento robusto, sustentável e, acima de tudo, inclusivo.
O mestre Luiz Gonzaga Belluzzo nos ensina, baseado no seu profundo conhecimento da teoria e história econômica, que “[e]m minhas peregrinações pelos labirintos da história do capitalismo não encontrei sequer um fiapo de memória denunciando uma crise monetário-financeira provocada pelo endividamento “excessivo” dos governos em moeda nacional. As crises de endividamento público estão invariavelmente associadas à tomada de empréstimos em moeda estrangeira”. Nossa dívida externa é quase inexistente, e com o acúmulo das reservas internacionais que temos não sofremos escassez de divisas. Nossa dívida interna, que evidentemente tem vasos comunicantes com os fluxos de divisas com a economia internacional, não pode continuar sem ser objeto de atuação da política econômica e seu comando e dinâmica não podem ser deixados apenas sob as ordens das casas financeiras.
Então concluímos, novamente aproveitando a sabedoria do mestre Belluzzo: “A soberania monetária do Estado nacional não é um dom. É um exercício legítimo de poder que os mercados tentam solapar, ignorando que não podem sobreviver sem as relações, por certo conflitivas, com o senhor da moeda. Os catastrofistas de mercado esperneiam para promover a elevação da Selic.[…]”.
1 Professor aposentado da UFBa e consultor da área de energia.
2 Sustentabilidade dinâmica é a ideia de que a solvência fiscal não se decide pelo déficit de um ano, nem por um limiar fixo de dívida/PIB. Ela depende da trajetória esperada da relação dívida/PIB ser estável ou declinante, dadas as respostas do resultado primário, dos juros, do crescimento, da inflação, do câmbio e dos passivos contingentes a choques.
3 https://www.bcb.gov.br/detalhenoticia/21205/nota
4 WORLD BANK. Dois por Um. Políticas para atingir sustentabilidade fiscal e ambiental. Revisão das finanças públicas do Brasil. Grupo Banco Mundial. 134 p., 2023 v. Disponível em: < https://documents.worldbank.org/pt/publication/documents-reports/documentdetail/099060925140039633 >.
